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新环境保护法实施两年,四颗“钢牙”咬住了谁?
 
 经济观察网 记者 李晓丹 2014年4月通过审议、2015年1月1日正式实施的新《环境保护法》,被称作是“长牙齿”的法律,四个配套办法正是这部法律的四颗“钢牙”。

  这四颗“钢牙”分别是:《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》、《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》等配套规章,并联合公安部、工业和信息化部、农业部、国家质量监督检验检疫总局发布了《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》的规范性文件。

  具体来说就是,新增“按日计罚”的制度,针对的是非法偷排、超标排放、逃避检测等行为,违反的时间越久,罚款越多;罕见地规定了行政拘留的处罚措施,对污染违法者将动用最严厉的行政处罚手段;拿“保护伞”开刀,领导干部虚报、谎报、瞒报污染情况,将引咎辞职;将民间力量有序地纳入环境治理的机制中,设立了环保公益诉讼制度。

  实施两年,整治效果如何?

  4月18日,中国人民大学法学院发布了对新《环境保护法》四个配套办法2016年度实施与适用的评估报告。这份评估报告是环保部环境监察局委托中国人民大学法学院,就新《环境保护法》配套办法实施情况,进行的独立调查评估。

  在对《环境保护法》四个配套办法适用与实施案件情况的统计分析后,课题组通过“违法反弹率”、“组合拳”、执法案件数与环境空气质量相结合,及执法情况与第二产业增长的相关性等对四配套办法的实施效果做出了评价:全国实施四个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件2016年的总数为21738件,同比增长85%;其中,按日连续处罚案件共974件,同比上升36%;罚款数额达84820.73万元,同比增加49%;实施查封、扣押案件共9622件,同比上升130%;实施限产、停产案件共5211件,同比上升68%;移送行政拘留共3968起,同比上升91%;移送涉嫌环境污染犯罪案件共1963件,同比上升16%。

  同时,地域分布并不均匀,32个地区适用五种措施的案件数量大体上呈现从东部往西部、沿海地区到内陆地区逐渐递减态势。

  中国人民大学法学院竺效教授是这次课题的负责人,他表示,新《环境保护法》实施后,从2015年1月至2016年12月,四类案件数量总体呈增长趋势,案件数量在每年一二月较少,每年1-6月呈增长趋势,在每年年底11-12月份达到年度案件数峰值。

  “四个配套办法的实施取得初步成效,第二季度与第四季度环境违法行为发生率较高,未来环境行政执法力度应随之增强配置。”竺效说。

  课题组总结了地方执行新《环境保护法》四个配套办法的四个特点:第一,四个配套办法的适用集中于特定违法行为;第二,四个配套办法适用的地域性特征凸显;第三,就环境执法案件涉及的环境要素而言,大气、水污染违法案件占比较大;第四,就环境执法案件打击的行业而言,2016年执行四配套办法重点打击了电镀、钢铁等行业的环境违法行为。

  四颗“钢牙”有没有咬到该咬的人?

  按日计罚被认为是四个配套办法中,对企业影响最大的。

  全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅在当天的发布会上表示,按日计罚被写进环保法时,受到了肯定,但按日计罚的制度设计还存一些问题,比如“限期改正”。“复查时企业不排污了,但复查之后企业继续排放,要到下次检查才能发现。按日计罚能不能罚到前端去?按日计罚能不能溯及既往?”吕忠梅举例说。

  吕忠梅的建议是,需要补充新的制度进行补救,在新的立法中,如水污染防治法修改案,尝试规定由企业“自证清白”,以前则是由环保部门监督企业是否存违法行为。

  值得注意的是,课题组提出“违法反弹率”这一观察数据,试图通过对这一数据的跟踪分析,来测验环保执行效果。

  “违法反弹率”,指某一地区违法企业被处以按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留某一种处罚后,再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。违法反弹率直接反映某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。

  统计数据显示,2016年全国范围内违法企业反弹率较低,仅为2.86%,但较2015年2.57%的反弹率略有上升。被按日连续处罚的企业违法行为反弹率为9.81%,较2015年有较大程度的下降,可见按日连续处罚措施已开始发挥威慑环境违法者,预防环境违法行为的作用。被限产停产、移送行政拘留的企业违法行为反弹率也有所下降,分别为3.50%、1.49%,这两种措施也持续发挥其威慑与惩治环境违法行为的作用。而被查封扣押的企业违法行为反弹率为1.64%,较2015年略有上升,这与2016年查封扣押案件总数大幅增加,查封扣押措施进一步得以适用有一定关联。

  结合2016年32各地区执行四个配套办法的案件总数进行分析,违法反弹率相对较高(4%以上)的地区,如内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川、青海,其执行四个配套办法的案件总数却相较其他地区较低,即除山西739件、内蒙古566件外,其余地区的四个配套办法案件年度总数均低于500件。

  北京大学环境科学与工程学院教授张世秋提出了这样一个问题,执法反弹率是观察政策执行强度的一个重要指标,评估报告提到“按日计罚”配套措施的适用情形中“超标、超总量排放”的案件数量大,是因为真的数量大发生率高,还是其它违法行为存在执法有困境,或者是立法的问题?

  中国政法大学民商经济法学院教授王灿发认为,应该将违法行为的数量与查处率相结合,目前各个地区经济条件和产业分布都存在差异,地区能源使用、消费量也有巨大差距,可以同时参看同一地区使用多少能源、产生多少产值、处罚多少环保案件、某一具体排放指标等数据,做出更多可延展的研究分析。

  课题组也给出了四个配套办法需更完善之处:

  第一,《按日连续处罚办法》中关于30日复查期限的规定一定程度上束缚了执法人员的手脚,不利于发挥这项制度的威力。同时,按日连续处罚的适用范围也应根据实践增加相应的违法情形;

  第二,《查封扣押办法》第23条第2款规定的撕毁封条后的处理无法与《治安管理处罚法》衔接问题,还需环保机关与公安机关协商一致予以解决;

  第三,应对《限产停产办法》第5条、第6条作出更为明确的规定,或由环保部统一规范限制生产、停产整治、停业关闭措施在执法实践中的适用,以确保依法行政,过罚相当,充分发挥《限产停产办法》的功能;

  第四,《移送行政拘留办法》第2条规定与上位法冲突,与实践不符,建议尽快修改《移送行政拘留办法》第2条的规定,以使其与环境保护法规定本意相符,并适应执法实践的需求;

  第五,实践中存在大量“其它”违法行为,应及时修改配套办法的适用情形使之适应实践需求。